É comum falar-se de Estado, sector público, ou administração pública, como se fossem realidades idênticas. Na realidade só de forma pouco rigorosa essa equivalência pode ser assumida. Do mesmo modo os conceitos de saldo global, défice público, necessidades de financiamento.
Pode-se entender por sector público todas as entidades controladas pelo poder político. Neste caso tem-se uma definição abrangente que inclui não só a totalidade das administrações públicas, como a totalidade do sector empresarial de capitais total ou maioritariamente públicos. Assim, para além dos subsectores das administrações públicas (central, regional, local e segurança social) inclui-se, entre outras, o sector público empresarial, que integra as empresas públicas, as empresas municipais, as sociedades anónimas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos.
No essencial aquilo que distingue as entidades do sector público administrativo das do sector empresarial é a lógica de funcionamento. Enquanto as segundas têm essencialmente uma lógica de mercado, as primeiras já não, mas todas sorvem dinheiro dos contribuintes.
As dificuldades inerentes à caracterização das entidades públicas administrativas prendem-se com o facto de existirem duas abordagens algo diferentes em relação ao seu âmbito e à forma de apuramento das contas. O conceito de Administrações Públicas baseia-se numa óptica económica para caracterização das instituições que lhe pertencem, concretiza-se no Sistema Europeu de Contas (SEC95) que fundamenta uma contabilização em termos de contabilidade nacional.\
O conceito de Sector Público Administrativo, assenta numa classificação jurídico-institucional dos entes públicos, cujas contas são as contas do SPA na óptica da contabilidade pública.
Quanto ao âmbito e natureza dos agentes integrantes, a óptica da contabilidade nacional tem algumas diferenças significativas em relação à óptica da contabilidade pública, nomeadamente porque a primeira considera exclusivamente as unidades institucionais produtoras de serviços não mercantis e redistributivas e a segunda considera, como integrando as administrações públicas, alguns serviços autónomos produtores de serviços mercantis (por exemplo, serviços municipalizados).
A contabilidade nacional adopta uma “óptica de compromissos” enquanto que a contabilidade pública uma “óptica de caixa”. Por exemplo os juros vencidos no ano t, mas não pagos, são contabilizados nesse ano, nas contas nacionais e no ano em que realmente forem pagos (eventualmente t+1 ou t+2), em contabilidade pública.
Na “óptica de caixa”, afecta-se a receita ou a despesa ao momento em que há entradas ou saídas de “caixa”, respectivamente, enquanto que na “óptica de compromissos” no momento em que o compromisso é assumido.
A abordagem em termos de contabilidade nacional tem várias vantagens. Em primeiro lugar tem sido a utilizada na União Europeia, com o que isso implica de possibilidade de comparações internacionais mais rigorosas, assim como o facto da análise das contas das administrações públicas (saldo global e dívida pública) e o reporte pelo governo português às instituições europeias, que acompanham a execução orçamental, ser feito com base no SEC95.
Que instituições deverão, pois pertencer ao SPE numa lógica económica?
Uma condição necessária, mas não suficiente, é o de que a sua lógica de funcionamento seja mercantil, ou seja, uma instituição que vende bens ou presta serviços num mercado a preços economicamente significativos. Vender no mercado significa que o produtor recebe um preço que geralmente cobre os custos de produção. Esse preço, para além de financiar o produtor é uma forma de restringir o consumo dos bens na base da disposição a pagar dos consumidores. Tratar-se de uma instituição do Sector Público Estado, exige adicionalmente que assuma a forma jurídica empresarial e cujos capitais sejam na sua totalidade públicos.
Pelo contrário uma instituição incluída nas administrações públicas tem que ser uma instituição não mercantil, ou seja, aquela cuja principal fonte de financiamento não é a receita associada a um preço, tarifa ou taxa como contrapartida directa pelos bens ou serviços que fornece.
O Chefe da missão do FMI, Abebe Salassie finalmente dá uma explicação sobre a situação do déficit público do Estado: as instituições europeias decidiram mudar os critérios de classificação da dívida e, ao contrário do que exigiam no passado, passaram a obrigar os Estados a integrar na contabilização da dívida as despesas com PPP´s e Empresas Públicas.
Passo a citá-lo no Jornal I http://www.iol.pt/push/economia/abebe-selassie-selassie-divida-ppp-empresas-publicas-fmi/1401109-6187.html.
A Europa no auge do respeito pelo princípio da boa-fé no relacionamento entre os Estados.
E note-se, não estou a contestar estas novas regras. Acho é que há muito a Europa devia ter obrigado os Estados a incluir nas contas públicas todas as dívidas, quer sejam elas do sector administrativo tradicional, quer do sector empresarial do Estado.
O que não me parece correcto é mudar as regras a meio e depois obrigar os países a ajustarem-se em 3 anos! A União Europeia andou anos a dar erradas mensagens de facilitismo aos Estados!
Muito bom texto!
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